农村社会养老保险金筹资机制改革对策

　　    内容提要本文针对我国农村社会养老保险基金存在的问题，提出改革农村社会养老保险基金筹资机制的核心措施包括改革基金的筹资方式、筹资基数、筹资标准等三个方面。   

    一、问题的提出 
    随着农村养老问题的逐渐突出、养老形势的日益严峻和养老负担的不断加重，我国于1991年在山东省进行农村社会养老保险试点，至今已投入巨大的人力、物力和财力。可以肯定地说，这项政策取得了很大的成绩，也造成了很大的影响。但是，从该制度运行10多年的情况来看，其经济效率和政策效果在大部分地区并不理想，存在很多问题。无论在理论上还是在实践上都陷入了困境。农村社会养老保险的参保人数如图1所示。

    可见，近年来农村社会养老保险的参保人数正在逐渐下降，其结果导致农保基金的规模也逐渐缩小。据调查，各县级单位的农村社会养老保险基金主要是通过存入国家专业银行来达到保值增值的目的。根据民政部当时的承诺，基金增值率为8．8％，但是1996年下半年至1999年银行7次大幅度下调存款利率，目前年利率只有2.25％。如按1997年的年利率5.67％计算，农民投入100元保险费，国家将有7．23元的赔付。这意味着保险费收的越多，国家亏空越多，背的包袱也越沉重，越难以摆脱困境。目前农村社会养老保险已经陷入一个欲进不能、欲退不可的尴尬境地。为维持制度的正常运转，国家对预定利率进行了较大程度的下调，将农村社会养老保险的计息利率调整为2.5％（1999年7月1日执行）。很显然，这种做法在很大程度上是一种“头痛医头、脚痛医脚”的治标之策，并不能从根本上解决问题，而且还在很大程度上挫伤了农民参保的积极性和政策的吸引力。

    农村社会养老保险基金是农村社会养老保险事业正常运转的生命线，它本身包括筹资机制、运营机制、监管机制等三大核心机制。其中，筹资机制更是农村社会养老保险基金得以形成的源泉。因此，笔者认为要保持制度的可持续发展就必须通过政策和制度创新，首先改革农村社会养老保险基金的筹资机制。

    二、筹资机制改革的三大对策

    一个完整的筹资机制至少包括筹资方式、筹资基数和筹资标准三个部分。因此，要改革农村社会养老保险基金的筹资机制，也应对这三个方面进行科学的界定。

    （一）筹资方式的改革农村社会养老保险基金筹资机制的基本原则就是实行国家、村集体和农民三方付费。目前，从已有的研究成果看，农村社会养老保险基金的筹资方式主要有三种思路：

    1.缴费方式。以交费的方式筹集资金是目前农村社会养老保险的做法，分为2、4、6、8、10、12、14、16、18、20十个标准，由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择。这种做法的主要弊端包括两点：（1）交费标准过低，不能有效地保障农民老年生活。在实际开办过程中，大部分农民采纳了最低标准，即每月交2元。那么，在农村居民人均年收入递增10％，现行养老基金计息方法不变的情况下，40年后农村老人领取的养老金仅为当年农村人均收入的2.8％，这根本不可能保障老年人口最基本的生活需要，从而失去了实质上的保障功能。（2）允许农民自由交费，使制度缺乏约束力和强制力，致使农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农民出于自利的动机而选择不交费，导致基金规模和覆盖人群无法扩大。

    针对以前农村社会养老保险交费方式的缺陷，笔者提出两点改革措施：（1）强制要求适龄参保农民缴费。农村社会养老保险是一项功在当代、利在千秋的事业，而且形势紧迫，刻不容缓。如果不抓住现在的有利时间，将错过最好的制度建设时机，使广大农民将面临老年生活难以获得足够保障的风险。因此，不管农民选取何种交费标准，但有一点必须坚持，即强制要求农民为自己将来养老投保。（2）改变政府扶持方式。以前政府对农村社会养老保险事业的支持主要体现在政策扶持上，即对乡镇企业交纳的保险费按工资总额的一定比例予以税前列支。由于我国大部分农村地区乡镇企业并不发达，所以这种扶持的效果不很明显，没有落到实处。因此，笔者认为必须为参保农民提供资金扶持，按照农民交费的标准补助，由中央、省级财政负责，并坚持多交多补、少交少补、不交不补的补助原则，这有利于调动农民参保的积极性和自觉性。目前，农村实行的新型合作医疗保险制度就是采取这种补助方法，按照每人每年10元的标准缴费，中央财政、地方财政对农民每年人均补贴10元。因此，这样做既是合理的，也是可行的。

    2.缴税方式。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法。交费的方式会造成覆盖面过窄、筹资方式的约束力较弱、征收成本过高等弊端。与交费方式相比，采用缴税方式，可以以法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源，增强了筹资的刚性和强制力，扩大了制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。但这种方式也存在一些不足，如在农村地区由于农民收入不稳定、水平较低，使税基、税率难以确定。税具有义务性的特点，与农民享有的养老保障权利不完全相符。税在性质上与个人账户不协调。我国的税收体制不健全，特别是在农村地区普遍征收社会养老保险税条件还不具备，存在很大的困难。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。

    3.缴物方式。这种观点提出对从事农业生产的年轻农民实行“产品换保障”，对老农和被征地农民实行“土地换保障”，对进城民工实行产品换保障+土地换保障的“双轨制”，对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。所谓“产品换保障”，是以产品换保障服务机构为中介，直接以指定农产品和其他农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险的创新方法。指定农产品以粮棉油等大宗农产品为主要对象，各地区可根据自己的实际情况确定实施产品换保障的农产品。产品换保障服务机构是在现有国有粮食购销企业、农业产业化龙头企业和其他机构基本功能不变的情况下，通过增添产品换保障功能改造而来的。其主要职能是将农产品转换为货币，并将转换后的货币作为建立农民社会养老保险的保险费，缴纳给产品换保障机构。农民按当地前5～15年农产品平均年产量的一定比例直接以农产品交纳保费，政府根据交纳的农产品数量实行定额补助，政府的投入随社会经济的发展而相应提高，但定额补贴不得超过20％的最高限。农民交纳保费的比例确定为农产品平均年产量的2％～20％，共分10个档次。产品换保障的投保期限以定为30年为宜。

    笔者认为，这种观点具有很大的创新性，为农村社会养老保险的资金筹集提供了一种新的思路。但具体到操作层面，目前仍存在很大的困难。当前，我国农产品市场供大于求，以农产品代替现金缴纳保险费，虽然暂时解决了农民参保的资金来源问题，但并没有从根本上解决问题。当前农民参保难的关键在于可支配的资源太少，这也包括实物形式的农产品。因此，即使缴纳农产品也并不能从根本上增加农民的可支配资源，还是无法解决农民参保的资金来源问题。况且，农产品收购上去以后，要完成农产品的保管、加工、销售等环节也必然困难重重。因此，采取缴物的形式在目前来说仍缺乏所需的可行性。

    综上所述，从当前各方面的情况来看，农村社会养老保险基金的筹资方式仍以缴费方式为宜，为参保农民建立个人账户，实行完全积累的财务制度。个人缴纳部分与财政补助部分全部进入个人账户，通过基金的运营积累，以年金的形式为农民提供养老保障。

    （二）筹资基数的改革现行农村社会养老保险的筹资机制只规定农民缴费的具体数额，并没有规定缴费的基数，随意性很大。由于农民的收入来源不稳定，因此基金也难以确保有持续稳定的资金来源。而要确定农村社会养老保险基金的筹集标准，就必须首先确定稳定的筹资基数。笔者认为，一个可行的办法就是以农民的人均纯收入为计费的基数，按各省农民人均纯收入的一定百分比来确定农民的缴费标准。农民的人均纯收入可以按各地的统计数据并结合农民自己的申报数额确定。同时，中央和地方政府根据农民的交费数补贴相同或相当比例数目的资金。农民多报，虽然多交但补贴也多；少报虽然少交，但补贴也相应较少。这样可以鼓励农民根据自己的真实收入水平申报交费标准，防止瞒报、少报现象的发生。

    （三）筹资标准的改革要确定筹资标准即农民交费额应占人均纯收入的多大比例，其决定因素有：养老金替代率、农村人均收入增长率、养老基金增值率、投保年限、领取养老金的生命余岁。按照现行农村社会养老保险的规定，农民从20岁开始缴费，60岁领取养老金，交费年限为40年，领取养老金的承诺年限为10年，长寿者可以继续领取养老金直到死去。由于我国农民在年老后还可以继续从事农业生产，获得一定的货币收入，而且农村的消费水平也没有城市那么高。目前，我国城镇养老保险的目标替代率为60％。因此，农民领取养老金的目标替代率定为其领取养老金时前一年年均收入的50％是合适的。美国经济学家D·盖尔·约瀚逊（D.GaleJohnson）指出美国经济的长期实际回报率为3％，如果按过去半个世纪投资于普通股票的回报情况来看，长期回报率达到9％。在可预见的将来，中国的投资回报率至少会达到同样高的水平，那么承诺4％的实际回报率将不会对经济发展造成负担。这样要实现50％的目标替代率，交费年限为40年，预期余岁为10年，实际基金增值率为4％，所需交纳的保费应占农民年均收入的10％左右。国内不少学者也主张缴费比率为10％。目前，我国城镇养老保险的缴费比率为职工交纳8％，企业交纳20％。那么，筹资标准为农民人均纯收入的10％是比较合理的，其中个人缴纳和国家补助各占50％，就可以使养老金的替代率达到50％。以2002年各省农民人均纯收入为例，各省农民应缴纳的保费为：

    从表1(略)可知，在新的缴费标准中，以农民个人缴纳50％计算，最多的省份为上海、北京、天津、浙江、广东、江苏、福建，大部分在东部沿海地区，范围在15～26元／月之间；其次为河北、辽宁、吉林、黑龙江、江西、山东、湖北、湖南、海南，大部分在中部地区，范围在10～12.5元／月之间；最少的省份为山西、内蒙古、云南、安徽、重庆、河南、广西、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆，大部分分布在西部地区，范围在6～9元／月。总的来说，全国平均缴费标准为11元／月，与以前所实行的10个标准（2、4、6、8、10、12、14、16、18、20）相比，相当于原标准的平均水平10元／月。其优势在于具有固定的标准和来源，可以避免农民过多选择较低的缴费标准，导致基金规模难以扩大，来源不稳定。在具体的缴费方式上，农民可以采取每年一次性交纳保险费（如秋收后）的方式，也可以按月交纳。??һԪһƿ??̥ѩʀ?瓅֊????Ʒ??